Soppressione di Equitalia: atti post luglio 2017 tutti invalidi?
Da quasi un paio di lustri, in occasione di qualche novità normativa o giurisprudenziale che coinvolge il nostro Fisco, si ipotizza la nullità degli atti dell'amministrazione finanziaria. Il tema si è recentemente riproposto a seguito della soppressione di Equitalia, società privata di riscossione, e del passaggio in blocco del personale a Agenzia delle entrate-Riscossione, ente pubblico economico di nuova costituzione.
Sommario:
• La vexata quaestio dei presunti atti nulli
• La vicenda
• Atti intermedi
• Carenza di legittimazione
• Verdetto
• Reazioni mediatiche e riflessioni giuridiche
• Prospettive
Correva il 2013 quando, in tale direzione, esplose una delle prime bombe mediatiche: tutti gli atti emessi dalla Agenzia delle Entrate e, di conseguenza, le cartelle esattoriali di Equitalia formate sulla base di ruoli delle Agenzie delle Entrate, sarebbero state nulle, in quanto il Fisco aveva fatto firmare i propri atti a personale dipendente privo della qualifica di “dirigente”.
In realtà nessun verdetto, nel corso dei tempi a venire, ha convalidato il dictum, che sarebbe caro e prezioso a una moltitudine di contribuenti.
Le varie ipotesi trovano infatti fondamento su peculiari, e talvolta forzate, interpretazioni “tra le righe”.
Dapprima il TAR Lazio, nel 2013, aveva stabilito che, all’interno delle Agenzie delle Entrate, gran parte del personale che sottoscriveva gli accertamenti non possedeva i requisiti di “dirigente”, con l’effetto che detti atti sarebbero stati affetti da nullità e, con essi, anche le successive cartelle Equitalia.
Il Tar del Lazio aveva quindi dichiarato illegittimi una moltitudine di incarichi dirigenziali conferiti a personale impiegatizio, invece che a dirigenti abilitati, senza tuttavia affrontare la questione della cd. illegittimità derivata degli atti. La faccenda veniva quindi proposta ai giudici della Corte dei Conti e del Consiglio di Stato, dove emerse che Equitalia, agendo in qualità di agente della riscossione, in quanto concessionario di un pubblico servizio, avrebbe dovuto utilizzare, per tutte le incombenze, personale che opera in regime di diritto pubblico, ossia Dirigenti della Pubblica Amministrazione.
Nel 2015 fu addirittura scomodata la Consulta (sentenza n. 37), dove si ebbe come esito l’incostituzionalità delle norme che avevano consentito il conferimento di mansioni dirigenziali, pur in assenza di concorso, ad una grande quantità di funzionari dell’Agenzia delle Entrate. L’autorevole pronunciamento aveva posto a repentaglio gli atti di accertamento sottoscritti da dirigenti nominati in base alle regole contrarie alla Carta.
Ma, nonostante l’hackeraggio giudiziario, il baluardo fiscale è rimasto intatto, e con esso la validità degli atti emessi nei confronti dei contribuenti.
Un nuovo tentativo di espugnazione del castello tributario è legato alla battaglia combattuta a fine maggio innanzi al Tar del Lazio (Sezione I, Sentenza 23 maggio 2019, n. 6307) e che, come tutti i precedenti scontri, ha sortito innumerevoli effetti mediatici, ma nessuno, di fatto, tributario.
Una Federazione del pubblico impiego agiva per l’annullamento del d.P.C.M. datato 16 febbraio 2017, col quale l’Amministratore delegato della società Equitalia veniva nominato Commissario straordinario per lo svolgimento dei compiti e delle funzioni propedeutici all’istituzione dell’ “Agenzia delle entrate-Riscossione”, deducendo l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 del d.l. n. 193 del 2016 (inserito dalla legge di conversione n. 225 del 2016), in relazione a taluni parametri costituzionali, e l’illegittimità conseguente del d.P.C.M. 16 febbraio 2016.
Secondo la tesi difensiva, in virtù dell’art. 1 del dl 193 del 2016, a decorrere dal luglio 2017, le società del gruppo Equitalia sono state sciolte ed è stato istituito un ente pubblico economico, denominato “Agenzia delle entrate-Riscossione”, strumentale dell’Agenzia delle Entrate, sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del MEF, al quale sono attribuite le funzioni relative alla riscossione nazionale. Sulla scorta di ciò, la Federazione lamenta che i dipendenti delle soppresse società del gruppo Equitalia continueranno a svolgere, presso la neoistituita Agenzia, il rapporto di lavoro a suo tempo instaurato secondo modalità privatistiche.
Il passaggio del personale, a giudizio della ricorrente, sarebbe avvenuto in violazione dell’art. 97 della Costituzione, che richiede il previo espletamento di un concorso per l’accesso alle pubbliche amministrazioni. La ricorrente censura, inoltre, la stessa qualificazione dell’Agenzia delle entrate riscossione quale ente pubblico economico, ciò che sarebbe, a suo giudizio, avvenuto in maniera surrettizia, in assenza di presupposti e in violazione delle raccomandazioni OCSE e FMI.
L’ordinanza L’ordinanza del 22 giugno 2017 respingeva l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento, quella del 28 luglio 2017 accoglieva l’appello cautelare al solo fine della sollecita fissazione del merito. Conseguiva il ricorso per motivi aggiunti, per il tramite del quale la ricorrente impugnava altre norme settoriali.
Carenza di legittimazione
E’ stato evidenziato che “Il processo amministrativo non costituisce [...] una giurisdizione di diritto oggettivo, volta semplicemente a ristabilire una legalità che si assume violata, ma ha la funzione di dirimere una controversia fra un soggetto che si afferma leso in modo diretto e attuale da un provvedimento amministrativo e l’amministrazione che lo ha emanato (cfr., da ultimo, Tar Campania, Napoli, sez. IV, 3 dicembre 2018, n. 6934). Discende, pertanto, la necessaria ricorrenza, al fine di individuare le condizioni dell’azione, di “due fattori legittimanti” la proposizione del ricorso:
- il primo, la sussistenza di una situazione giuridica qualificata, di interesse differenziato rispetto a tutti gli altri soggetti, in virtù della quale il soggetto titolare della stessa acquisisce la c.d. legitimatio ad causam;
- il secondo costituito dall’effettività ed attualità della lesione subita, lì dove occorre un pregiudizio concreto subito da un soggetto, secondo il canone di cui all’art. 100 c.p.c. (legitimatio ad processum) e dalla conseguente possibilità di ritrarre dall’impugnazione un effetto utile al bene della vita oggetto del giudizio” (così, da ultimo, TAR Toscana, Sez. III, 7 febbraio 2019, n. 208).
Per il collegio romano (Tar Lazio, sez. I, sentenza sentenza 23 maggio 2019, n. 6307 - scarica il testo integrale), il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, come anche eccepito dalla Presidenza del Consiglio, dal Ministero dell’economia e delle finanze, dall’Agenzia delle Entrate – Riscossione, e pure dagli interventori ad opponendum, sono inammissibili per carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere. Per il TAR, nel caso in esame, e sotto diversi profili, difettano entrambe le condizioni.
La pronuncia ha suscitato alcune importanti reazioni mediatiche.
L’edizione digitale del blasonato “Panorama”, in un pezzo di pregiato quanto raro giornalismo giuridico, titolato “A rischio tutti gli atti dell’Agenzia delle Entrate Riscossione”, firmato dall’ottimo collega Luciano Quarta, ha evidenziato delle considerazioni (meta-giuridiche? Forse, ma non ad avviso di chi scrive … ma si sa, la legge si interpreta, anche per noi avvocati - giornalisti) … spingendosi (e non a torto) fino a propugnare la tesi dell’invalidità degli atti formati, dopo la nota disciplina del 2016, dall’Agenzia delle Entrate riscossione.
Il pezzo citato, ineccepibilmente, fa riferimento a quella legge che, appena tre anni fa, ha soppresso Equitalia, al contempo disponendo il trapasso, senza bandire concorsi pubblici, del personale nella novella Agenzia delle Entrate Riscossione.
Il Quarta, deliziosamente, evidenzia che, mentre l’estinta Equitalia indossava la veste della società di diritto privato, alla neocostituita la stessa disciplina faceva infilare la divisa dell’ente pubblico, così stonando con le prescrizioni (non solo di legal fashion) dell’art. 97 Cost.: l’assunzione di personale di tutte le pubbliche amministrazioni deve avvenire per concorso! E’ la stessa giurisprudenza (la cui interpretatio legis assume un valore di maggior rigore e spessore rispetto a quella propugnata dai giornalisti giuridici!) che afferma, unanime, che se ciò non si verifica, il rapporto di lavoro che si instaura risulta nullo. Ergo, una conosciuta Federazione che tutela alcune categorie di dipendenti pubblici ha adito il TAR. E il verdetto l’abbiamo già riportato.
La prossima puntata la scriverà, probabilmente, il Consiglio di Stato pure se, come suggerisce con una perfetta sagacia giuridica il collega del telematico Panorama “qualunque contribuente che decida di impugnare un qualsiasi atto di riscossione, infatti, potrebbe sollevare lo stesso problema, e questa volta senza alcun possibile dubbio in termini di legittimazione ad agire”.
Se hai bisogno di un consiglio o di un approfondimento non esitare a contattarci, saremo lieti di poter esserti d'aiuto!
fonte altalex